O processo legislativo em mudança e a rapidez do PL do Estupro na Câmara

*Texto escrito em parceria com Daniel Baldin Machado, doutorando em Política na Universidade de Manchester, Inglaterra, e especializa-se nas áreas de estudos legislativos, agenda governamental, e políticas públicas relacionadas a gênero.

Em meados de junho de 2024, um assunto em particular tomou conta do debate público brasileiro: o chamado “Projeto de Lei do Estupro”, ou, oficialmente na nomenclatura do Congresso Brasileiro, PL 1904/2024. Além de claramente polêmico pelo seu conteúdo (equiparar o aborto realizado após 22 semanas de gestação ao crime de homicídio simples, inclusive no casos de gravidez resultante de estupro), essa proposição legislativa também chamou a atenção daqueles que acompanham o Congresso ou o processo legislativo brasileiro pela rapidez na sua tramitação. Apresentado na metade de maio daquele ano, em menos de um mês esse projeto de lei já tinha um requerimento de “urgência urgentíssima” aprovado (artigo 155 do Regimento Interno da Câmara), o que significa que poderia ser colocado imediatamente em votação no Plenário da Câmara dos Deputados, sobrepondo todo o usual e geralmente longo debate dentro da Casa, incluindo as discussões do sistema de comissões. Esse exemplo nos mostra que as regras da Câmara parecem estar, na prática, em processo de mudança, se movendo de acordo com as forças políticas organizadas nessa instituição.

Entender a dinâmica do Legislativo envolve entender que a aparente unidade e estabilidade das regras do jogo vistas de fora não se refletem necessariamente na prática legislativa. A Câmara de hoje não é a mesma de 2015, que não é a mesma de 2005, apesar de estarmos falando da mesma instituição. E isso tem um impacto profundo em diversas frentes, dentre elas o rearranjo de poderes em torno de quem de fato conduz a agenda política do país. As mudanças internas também afetam a maneira como políticas públicas para o país são propostas, discutidas, e aprovadas (ou rejeitadas). O Congresso – e a Câmara dos Deputados em particular – tem o poder de influenciar as políticas públicas do país, mesmo as que não são elaboradas pelos próprios congressistas, já que podem modificar e deixar sua marca em, por exemplo, medidas provisórias (MPs) que são apresentadas pelo presidente. Sendo assim, modificações nas regras internas do Congresso (ou na interpretação das regras) afetam significativamente a população em geral. 

Mudanças das regras do jogo não são incomuns no âmbito do Legislativo. Um caso digno de nota é o que fez Michel Temer, então presidente da Câmara dos Deputados, no ano de 2009, ao reinterpretar o artigo 62 da Constituição para impedir que MPs tivessem prioridade sobre a análise de diversos tipos diferentes de proposição, o que acabou sendo referendado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) algum tempo depois. Na teoria, nenhuma regra foi alterada; na prática, uma reinterpetação da Constituição como essa muda significativamente a forma como o Legislativo trabalha, afetando também a balança de governabilidade. Nesse caso, o Executivo perdeu um importante mecanismo de controle da agenda do Congresso. 

Se aponta que a tendência de mudança se intensificou nos últimos anos, principalmente após a presidência de Eduardo Cunha na Câmara. Cunha foi eleito para liderar a Casa em 2015 com uma forte promessa de promover uma maior independência do Legislativo, justificado por uma necessidade de ter maior produtividade em termos de aprovação de propostas. Isso, contudo, dificilmente seria feito sem mudanças significativas no rito legislativo. Além de propostas de mudanças do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) que facilitariam a tramitação de MPs e PECs, a presidência de Cunha foi marcada por uma forte concentração de poderes em torno de si, levando reuniões institucionais para sua casa e voluntariamente ignorando parte do processo legislativo, como o debate em comissões.

Após o afastamento e prisão de Cunha em 2016, Rodrigo Maia assumiu a presidência da Câmara para um mandato tampão, seguido por dois outros mandatos de dois anos cada. Apesar da relativa estabilidade institucional nesse período de 2016 a 2021, a gestão de Maia foi responsável por dar corpo a uma iniciativa criada logo antes de sua posse como presidente da Câmara: o sistema Infoleg. A princípio um aplicativo elaborado para prover mais informações para a população sobre a dinâmica do Legislativo, o aplicativo foi se tornando mais robusto com o passar dos anos, inclusive servindo de base para a criação do sistema de votação remota durante a pandemia de COVID-19 em 2020. Mais uma vez, ações aparentemente pontuais acabaram modificando o processo legislativo. Portanto, todas essas mudanças todas em prol da “produtividade legislativa” mostram que os estudos sobre o funcionamento do Congresso exigem pontuações importantes sobre os recortes temporais, já que as Casas por dentro estão em constante mudança. 

Constatadas as mudanças nos processos, quais as consequências da rapidez na tramitação de algumas medidas no Congresso Nacional, como aconteceu com o PL 1904/2024, ou PL do Estupro? O PL 1904/2024 exemplifica como as mudanças nas regras internas do Legislativo ocorridas nos últimos 10 anos alteraram profundamente a maneira como as proposições legislativas tramitam na Câmara dos Deputados. Uma proposição apresentada em um mês e pronta para ser votada no mês seguinte, como o PL do Estupro, não teve o necessário debate com a sociedade que um tema tão polêmico merecia ter. Nesse sentido, os deputados e senadores não estão exercendo plenamente suas funções de representantes da população e de seus estados, já que decisões sobre uma proposição é tomada por meio de pouco debate e da definição da agenda legislativa por um pequeno grupo de parlamentares que a organiza.

Nesse momento em que nos preparamos para conhecer os novos presidentes da Câmara e do Senado, é importante apontar a necessidade de que o processo legislativo não atropele o espaço de debate, de ponderação, e de efetiva representação da população brasileira. Temas como o PL do Estupro não podem ser decididos sem um amplo debate nas Casas Legislativas. Debater no Legislativo temas que são controversos faz parte do processo de amadurecimento da própria democracia brasileira. 

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